而就在戚寰为为完包元所
给他的任务而⾼兴的时候，此时的包元却坐在办公桌前开始思考着自己的理论文章来。因为他的工作不能，也不可能是别人能代替的，虽然他也想让自己的秘书来帮自己写，但是似乎以秘书现在的⽔平，
本就写不出这些东西来，要让他端茶倒⽔，递文送件还行，如果要指望那家伙做这样劳心伤神的事情，估计这家伙会立即选择自己解决自己。毕竟与自己这个研究生比，那个秘书的文化也就是相当于过去的初中而已，所以此时的包元便开始強迫自己安静下来写东西了。在略微思考了一下后，他最终将题目锁定为宪政下的共公财政与预算：【摘要】共公财政已成为我国构建谐和社会进程中的财政转型的目标定位。宪政下共公财政问题的实质，是公民财产权与府政财权政的互动。共公财政应当体现以保障人权为宗旨，以充分实现财政主民为核心，以财政法治为保障。共公财政是建立在现代府政预算基础之上的财政制度，预算制度是关于民众赞同和监督家国财政活动的法律规范。在推进共公财政体制建设中，我国应坚持财政法定原则，尊重和保护纳税人权利，完善预算法，加強预算监督。
【关键词】宪政；财政主民；财政法治；预算法治
【正文】
随着建立社会主义市场经济体制改⾰目标的确立，共公财政改⾰成为理论界与实务界⽇益关注的议题。发展市场经济需要与之相匹配的共公财政制度已成为大家的共识，但在，我国转轨时期共公财政的目标模式是什么？应如何建构？迫切需要我们从宪政的视角去思考。
一、简要分析共公财政的宪政背景
正如我们所知，家国与民人之间的利益博弈是宪政产生和发展的基础，亦是现代法治家国宪政制度的重要內容。传统宪政理论认为“实行宪政无不基于如下两方面的经验
认识：其一，权力及其制度设施是家国或一定规模的社会共同体存续的前提，但家国权力有扩张或被滥用的危险。其二，公民权利是对公民在一个民族家国中，在特定平等⽔平上具有普遍意义的成员⾝份的正式确认，它是公民必不可少的生存条件，但公民权利易受侵害。”[1]宪政理论一切命题的基本出发点在于：有效地解决公民权利与家国权力的冲突与协调问题。在财政领域，公民权利与家国权力的冲突与协调则表现为私有财产权与家国财权政的冲突与协调，在建构谐和社会的进程中需要按照宪政的精神，有效地解决二者的冲突，协调二者的关系。公民权利中最基本的权利是私有财产权，相应的家国财权政也是家国最基本的权力之一。私有财产权与家国财权政冲突的
源在于经济资源的稀缺。较普通公民而言，家国处于強势地位，如果宪法不赋予公民基本权利，就难以形成对家国权力的制衡。宪法对私有财产权的宣示和保护，不单纯是因为自由主义学说和天赋人权思想的影响，人们对家国权力可能不受宪法和法律制约或限制的担忧恐怕是其主要原因。正是基于历史的教训，各国宪法对私有财产权的保护，被提升到与家国财权政同等重要的地位，给予平等的保护，这应是共公财政形成的宪政背景。财政是以共公权力进行的资源配置，共公财政是与近现代的主民政治和市场经济相适应的财政制度。财政的共公
，体现了财政目的的共公，财政产品的共公，以及制度层面的共公。宪政下财政问题的实质，是公民财产权与府政财权政的互动。[2]在充分尊重和保护公民财产权的税收家国，家国提供共公产品和共公服务来源的财政收⼊必须仰赖公民的部分财产权的让渡。公民（主要是纳税人）所依法享有的同意纳税权或拒绝纳税权，构成一国宪政发展的基础，公民财产权也由此对家国财权政形成制约。可见，在宪政家国中，公民同意权是家国财权政的合法基础，家国财权政则必须以保护私有财产权为起点和依归。私有财产权与家国财权政的互动，穿贯于一国财政活动的始终。当然，宪政不是一个静态的僵化的体系，而是始终处于不断的运动发展变化之中。在市场经济条件下，随着宪政理念的转变，家国职能和财政职能都在发生着整合和转换，而不同宪政理念表现出来的价值和利益的权衡与抉择，实际上体现了共公财政规模的适度扩张与控制、各种共公支出项目被优选或被淘汰的过程。[3]可以说共公财政的运作是宪政得以实现的制度保障，而共公财政支撑的宪政制度则是公民财产权实现的制度基础。
二、共公财政的宪政
质宪政是以宪法为前提，以主民政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。[4]共公财政则是家国依法通过税收等手段筹集收⼊以为公众提供共公品和共公服务财政模式，既是主民化的财政，体现财政主民原则，又是法治化的财政，体现财政法治原则。[5]
宪政下共公财政首先应当体现以保障人权为宗旨。共公财政是“有限府政”下的财政“宪政制度下，宪法保障着公民的财产权和经济自由权，同时它用一种代表制度、宪政、分权制度和司法立独的方式对府政的权限和规模进行有效的限制，这就是与市场经济发展相适应的一种府政体制—“有限府政”否则，那么市场就会变成一种畸形的市场，一种扭曲的市场，一种被窒息的市场”[6]。宪政的一个重要目标就是分权或限权，将府政无限扩张趋势的強大公权力抑制在宪法必需的范围之內。在共公财政的建构中，对有限府政的要求表明，纳税人的基本权利应得到充分的尊重和保护。同时，共公财政是一种服务
的府政行为，其出发点和归宿均为最大限度地保障广大纳税人的合法权益，为纳税人基本权利的自由发展和保护提供广阔的空间。宪政要求府政的财政行为以共公利益和为社会提供共公服务为依归。从纳税人是税收之源，是府政
员官的“⾐食⽗⺟”的角度来看，家国保护纳税人权利是理所当然的。家国和社会的一切都是纳税人给的，府政没有理由不去保护纳税人权利。从家国和社会存在的本目的来看，无非也是为每一个纳税人谋福利。既然如此，家国和社会怎能背离自己所追求的终极目标而去损害或者漠视纳税人权利呢？因此，府政的权力，包括财权政力必须受到来自纳税人和法律的有效监督，防止府政财权政力的滥用，这就是宪政的家国及其共公财政的理念。宪政下的共公财政应当以充分实现主民为核心。宪政是依据宪法来治理家国的主民政治，是建立在社会契约基础之上的现代政体。府政运作共公财政的权力是源于公民赋予府政的。府政的存在和运作来源于纳税人纳税提供的物质基础，没有了纳税人的纳税，府政便失去了生存和活动的物资基础，是纳税人“养活了府政”主民也要求对府政的财政支出进行限制，即纳税人有权对其所
纳的税收的使用，即对府政的财政行为进行控监，使之用的得当。在宪政下，公民（纳税人）是家国和社会的主人，他们有权依据宪法制定财政方面规则和制度，每个公民都具有平等的、自主的意志和理行为，都享有权利并负有义务。财政收⼊法（或主要是税法）是家国合法剥夺公民财产权的法律，财政支出法涉及到府政是否在为纳税人和公民提供共公服务的重大的问题，在宪政制度下，财政收支的这一重大问题必须要有纳税人自己去决定。共公财政的主民原则，其理论依据主要是主权在民的思想。所谓主权在民，即公民基于自由意志而订立社会契约，制定法律，把归属于公民个人的权利转让给家国，以此换取家国对公民个人权利的保障。家国权力由此而生。即公民是家国权力的所有者和拥有者，是家国权力的主人，而府政的共公权力则来源于公民的授权，是由公民的权利派生和转化而来的，是公民赋予的，府政是公民权利的受托者。或者说，在公民和府政的法律关系中，公民是享有权利的一方，府政是履行义务的一方。
之所以強调共公财政的主民原则，是因为在我国，一切权力属于民人，民人通过其选举产生的民人代表大会以及其他方式、途径行使管理家国事务、社会事务的权力。如审批预算是宪法等相关法律赋予民人代表大会的一项职权。因此，无论是预算的编制还是审批，均应反映民人之意愿并得到民人代表大会的批准。
贯彻主民原则，一是可以保证共公财政的科学
，使共公财政符合国民经济发展的客观规律，以及真正反映未来年度财政收支情况；二是有利于实现对府政财政收支行为的监督，防止出现随意。防止府政滥用权力，就必须以公民的主民权利约束家国
共公权力。[7]宪政下的共公财政是法治保障的财政。要保证共公财政目标的实现必须依法治来规范府政财政行为，加強和完善共公财政方面的立法。为防止财权政的滥用，必须以权利制约权力，而所有这些都需要法治的保障。強化家国的财权政并不必然会犯侵纳税人的权利，关键是采取何种手段強化家国财权政，如果采取人治的方式，犯侵纳税人财产权的现象将是在所难免的，但如果采取法治的方式，就不会犯侵到纳税人财产权，因为纳税人权利保护的一个核心內容就是家国依法行使权力。通过法治来強化家国权力，就能够达到既加強家国权力，又维护纳税人权利的双赢结局。简言之“共公财政必然要求财政主民，而财政主民需要财政法治来保障。有鉴于此，财政法定的范围也逐渐从税收，扩展到其他财政收⼊形式，并最终扩展到财政支出，使财政主民的基础更为宽广和坚实。”[8]具体来讲，之所以強调法治保障，主要在于市场经济是法治经济，既包括市场主体法治化，又包括府政行为法治化，其中，府政财政行为法治是关键，府政财政活动和运作须在法律约束下进行。
三、共公财政与预算的关系
从预算与财政的关系看，预算是共公财政的运行机制或基本制度框架。在市场经济下，与财政具有本质联系的是现代预算制度的产生，或者说，共公财政是建立在现代预算基础上的财政制度，预算是制度意义上的财政。
満⾜共公需要是财政最
本的目的，这需要建立一个能够保证达到上述目的和要求的共公运作机制。而财政运作机制的共公，决定着财政对于共公需要的満⾜程度、财政活动范围是否合适以及财政效率⾼低。在行为与
作的意义上，具有决定作用的是财政制度或运行机制，其实质是家国如何运用共公权力，依据何种规则运用共公权力进行资源配置。正是共公权力的运作规则决定了不同的财政制度。由共公财政法治所决定，预算必须遵循法定原则。与此同时，只有当府政预算以法律方式通过并以法律加以约束，预算才能够起到约束府政财政收支活动的作用。因此，预算制度的产生反映了共公财政的社会需要。预算制度作为现代宪政家国的财政体系的核心制度，与生俱来地追求主民、法治等基本价值。从历史上看，共公财政的产生与预算制度的产生是同一个历史过程，预算制度孕育造就了共公财政。现代意义的府政预算代议机构控制是控制府政行为的工具，它的产生和发展与议会政治的产生和发展、与市场经济的产生和发展也是同一历史过程。纳税人通过代议机构对府政的制衡机制，府政必须编制预算并经代议机构批准付诸实施。代议机构对预算的议决、监督执行是从纳税人的利益出发的，赋予府政预算应体现纳税人意志的政治意义。预算制度不但对财政具有严密的控制，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证府政收支不偏离纳税人利益，并用法律保障人私财产权不受府政权力扩张的侵害。在制度和运行机制上，预算若由纳税人的代议机关控制，此时的财政必定是共公决策、公开透明的财政。
其实，建立共公财政的基本框架，就是要构造共公财政的运行机制，即现代预算制度。对于共公财政而言，是先有预算，后有财政活动。财政活动不允许有超出预算边界。即预算制度是共公财政运行的基本规则，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制。我国建立共公财政就是要完善预算制度，合理配置家国预算权。预算案必须通过议会批准才能对府政有法律约束力，预算过程要透明，要接受议会和民众的监督。改⾰后的预算制度，府政的诸多行为将置于公众的视野之下，对于建设一个廉洁、⾼效的府政起到了重要的推动作用；同时，在谐和社会的理念下，有利于缓和府政与纳税人之间的对立关系，为府政行为获得更多的纳税人支持，有助于府政政策的贯彻和执行。
可见，共公财政是建立在现代府政预算基础之上的财政制度，预算制度是关于民众赞同和监督家国财政活动的法律规范。可以说，宪政的历史是现代预算制度的发展史。在确立了宪政体制的家国中，现代预算制度是一套维持政治行为和对府政活动进行有效控制的规则，而对府政收支活动逐渐全面和深⼊的控制是建设宪政家国的应有之义。
四、宪政下的预算法治
共公财政是一种主民、法治的理财。在我国，要实现主民、法治化共公财政，应坚持财政法定原则，尊重和保护纳税人权利，完善预算法，加強预算监督。
（一）合理限制家国财权政
在现代家国中，税收是对私有财产权的法定限制，体现了公权力对私权利的
⼲预。然而，公权力本⾝也必须受到限制。正如洛克所言“府政没有大巨的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持府政。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向民人征课赋税而无须取得民人的那种同意，他就犯侵了有关财产权的基本规定，破坏了府政的目的。”[9]
共公财政的实质在于限制家国财权政。财政主民和财政法治体现的是私有财产权对家国财权政的制衡。由于税收是家国依法对公民财产权的否定，公法对财政的关注首先从税收开始，财政法定最初也就表现为税收法定。随着府政财政职能的扩张，财政的范围也逐步扩大，财政应否支出、如何开支，财政收⼊的规模等，都应该由议会通过法定程序加以规范。
共公财政的主民和法治原则，都是纳税人基于私有财产权的保护而提出的诉求，其目的在于厘清财产权与财权政之间的界限，为宪政家国中财权政的活动设定底线。家国的主要任务在于为纳税人提供全安与公正，建立起规范及保障纳税人的资源分配及权利义务关系的体系。[10]因此，财政资金的运用无非是为了保护纳税人的基本权利，为纳税人提供共公服务。为防止财权政过度犯侵公民财产权，宪法还必须对财权政的行使进行合理的限制。例如，在家国政治事务方面，保障公民享有平等的参与权；在税收征收方面，
据公平原则或量能课税原则设计税制；在费用征收方面，依受益的不同程度，规定不同的缴费标准；在地区间财政关系方面，保证最低限度的财政均衡；在社会阶层间的财政关系方面，保障每一个群体同等的机会和待遇；在财政支出的标准方面，相同的情况相同处理，反对歧视和不合理的优待；在最低人权的保护方面，保障每一个公民的生存权，为社会弱者提供力所能及的帮助。归纳起来，即必须坚持自由平等、人权保障、社会发展等原则，通过宪政为家国财权政的行使设定方向。（二）实现预算法治化
法治化的重要
已经为人们所认识和接受，从各国的经验来看，制约与监督府政行为，对财政的约束和监督是关键，是因为“赋税是喂养府政的娘
”[11]“赋税是府政机器的经济基础”[12]，财政是直接联系府政与经济的纽带。没有相应的财政收⼊，就没有府政及其活动的存在与职能的履行。控制了财政收⼊与财政支出，也就控制了府政的命脉，从而具有了从本上决定和约束府政活动的能力。发达家国成功经验证明，只有将府政财政纳⼊法律的有效约束之下，才确保了府政行为的法治化。从这个意义上讲，共公财政是主民政治最重要的源。对我国而言，改⾰开放促进了我国社会经济的全面发展和进步，同时也导致我国财政分配格局的大巨变化，但有时府政行为的紊
和不受约束是转轨时期许多问题和困难的源所在。改⾰导致了府政內部财权财力和利益的分散，却未形成相应的制度约束规范和制衡机制，府政行为若背离法治轨道以及对经济利益的追逐将导致财政偏离了其共公服务的职能和目的，而财政秩序的紊对于市场秩序的有序进行则是重大的冲击。故只有将府政全部的财政活动都置于法律的约束与规范之下，才能实现府政及其财政行为的法治化，才能克服市场秩序的紊状态。可见，在我国，強调财政行为法治化具有特殊的重要，财政法治化或曰税收法治将成为整个家国法治化建设的突破口，成为市场化改⾰的深化，摆脫目前财政困境的必经之路。要实现府政财政的法治化，就必须以府政预算的法治化为基本途径和手段。在主民 家国，议会对府政的制约的主要机制是控制预算。预算，从形式上看是府政财政的收支计划，是府政为了安排当年的财政活动而编制的财政收支计划。府政的任何一项活动都需要相应的财政支出，预算恰好以计划形式对每一笔府政支出作了直接的规定和安排，直接和具体地规定约束着府政行为。而议会对预算草案逐条逐款的审议修订和通过的过程，就是市场和公民对府政各项具体施政活动的审议与批准过程。社会公众和议会对预算执行情况的检查和监督，意味着市场对府政行政状况的检查监督。预算就成为府政依法行政的直接依据和基本途径。在预算制度的规范与约束下，家国财政的
本权限转移到了纳税人手中，纳税人通过议会掌握了府政及府政财政行为的决定权和监督权。只要纳税人通过议会真正掌握了府政预算的决定权和监督权，就极大地增強了客观经济力量阻止和否定政治权力主观孤行的能力，从而能够避免经济进程中府政因素可能产生的灾难后果。[13]（三）完善预算制度
一是合理配置人大预算权。虽然我国《预算法》规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但没有明确人大是否享有预算草案的修正权，以及府政是否享有对预算审批的制衡权。从预算管理的实践来看，人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权，府政对人大审批通过的预算也必须执行，即使预算被否决或久拖不决也缺乏相应的制衡机制。这就要求在修改《预算法》时明确规定人大对预算草案的修正权以及府政相应的制衡权，在预算的编制和审议中扩大主民的范围，增強民人代表审议的作用。
二是坚持预算法定原则。在预算法的制定与实施时要全面贯彻预算法定原则，包括预算主体权利（权力）法定、预算主体义务法定、预算程序法定和预算责任法定；完善预算制度，保障宪法“控制共公权力，防止权力滥用，保障公民权利和经济的自由发展”等功能的有效发挥。此外，要強化全民的家国预算法律意识。
三是规范预算外资金。由于转轨时期财政的原因，我国形成了大量的“预算外资金”这些预算外资金游离于人大的预算监督之外，造成家国分配秩序混
，财政活动失序、失范，使正当的财政收⼊受到了侵蚀。这是我国目前财政生活中的一大缺陷，必将阻碍我国的宪政进程。因此，应将预算外资金纳⼊《预算法》的调整范围。四是強化预算监督。在我国，为強化人大对府政监督职能，有必要推进府政预算报告制度改⾰。预算案要反映大多数人的意愿，实现共公支出与合理税收负担均衡，最重要的在于必须为预算的主民决策和监督提供制度保障，同时，也要加強社会公众、新闻媒体对家国预算的监督。通过建立起人大、审计、公众、媒体等全面的监督体系，真正实现对家国财政预算的“防腐”功能。
在最后一个字落笔后，他发现此时外面的天空已经到了中午。看样子，自己是用了一个上午的时间才写完这篇文章的，看来这篇文章还需要做几次修改才能
上去啊，正想着，就见门开了，只见自己的秘书端着一个托盘走了进来，包元知道现在已经是中午吃午饭的时间了。
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